Coimbra  21 de Agosto de 2019 | Director: Lino Vinhal

Semanário no Papel - Diário Online

 

Eliana de Almeida Pinto

O relevo da inspecção, auditoria e fiscalização do sector da Saúde

29 de Março 2019

Com o surgimento da Democracia e mesmo que com um forte atraso relativamente a outros países desenvolvidos, os portugueses puderam aceder a um Serviço Nacional de Saúde universal e geral, tendencialmente gratuito (encargo para o paciente, com efeito dissuador da utilização excessiva), segundo a Constituição da República Portuguesa (artigo 64.º – Saúde) e a lei de Bases da Saúde (Base XXIV – Características).

Se, por um lado, Portugal, nas últimas décadas assistiu a uma melhoria bastante significativa dos seus indicadores de saúde, por outro lado, há sempre uma ou outra questão impossível de idealizar ou controlar, como é o caso dos ilícitos mais graves como a corrupção e a fraude no sector.

A Lei de Bases da Saúde, na Base I – Princípios gerais, do seu n.º 4 e Base XXXIX – Organizações de saúde com fins lucrativos, no seu n.º 1, refere respectivamente o seguinte: “…Os cuidados de saúde são prestados por serviços e estabelecimentos do Estado ou, sob fiscalização deste, por outros entes públicos ou por entidades privadas, sem ou com fins lucrativos…”, e “(…) estão sujeitas a licenciamento, regulação e vigilância de qualidade por parte do Estado…” [vide artigo 64.º CRP – Saúde (n.º 3 alínea d)) – estabelece como função do Estado “disciplinar e fiscalizar” a actividade privada da saúde e de grosso modo também o sector cooperativo e social]. Também é referido na Base III – Natureza da legislação sobre saúde, o seguinte: “…A legislação sobre saúde é de interesse e ordem públicos, pelo que a sua inobservância implica responsabilidade penal, contraordenacional, civil e disciplinar…”.

O Estatuto do Serviço Nacional de Saúde, no seu artigo 38.º, confere poderes ao Estado de fiscalização perante as instituições, serviços e estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde (públicos, privados e sociais), para que estes garantam a qualidade dos cuidados de saúde, existindo um conjunto alargado de entidades do Estado que exercem funções de inspecção, fiscalização e auditoria, quase em paralelo ou em articulação, fazendo por vezes praticamente o mesmo trabalho: a Inspecção-Geral das Actividades em Saúde (IGAS), a Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS), através da sua Unidade operacional denominado por Centro de Conferências de Facturas (CCF), e por fim, a entidade administrativa independente de supervisão e regulação, designada por Entidade Reguladora da Saúde (ERS).

Outras entidades fora do círculo do sistema de saúde, também desempenham papel relevante no controlo, como sucede com o Tribunal de Contas (TdC), com o Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC), com a Procuradoria-geral da República (PGR), e com a Unidade Nacional Contra a Corrupção (UNCC) da Polícia Judiciária (PJ), estes últimos, porém, já ao nível da investigação criminal pura, mas não conseguindo, na maioria das situações, descordinar os primeiros fumos de ilícitos, por não serem entidades especializadas em direito administrativo e, em razão disso, terem muitas dificuldades técnicas em conseguir perceber esses primeiros sinais, actuando a final.

O facto deste controlo ser feito espartilhadamente por várias entidades não ajuda a um trabalho metódico, concentrado e forte do Estado. A Inspecção das Actividades em Saúde deveria concentrar todas as funções de controlo, fiscalização, auditoria e inspecção do sector da saúde, devendo ser reforçada em meios, humanos, materiais e financeiros, assumindo plenamente a sua função fulcral e de charneira na defesa da legalidade e eficiência de todo o sector da saúde.

A fraude e corrupção são fenómenos cada vez mais frequentes, também no sector da saúde, representando desvios aos padrões éticos, do conjunto dos seus intervenientes: desde o médico ao paciente, passando pelos farmacêuticos, fornecedores e laboratórios, causando um anormal funcionamento das instituições. A fraude corresponde a todo o acto intencional de pessoas, individuais ou colectivas, perpetradas com logro e que provoca, efectiva ou potencialmente, vantagens para uns ou danos para outros, violando as boas práticas ou a lei.

No relatório anual intitulado por Corruption Perceptions Index 2012, publicado pela organização não governamental Transparency International (2012) [Fundada em Março de 1993, com sede em Berlim (Alemanha), é uma organização da sociedade civil líder no combate global contra a corrupção. Acessível em: <http://www.transparency.org/whatwedo/pub/corruption_perceptions_index_2012], que avalia o Índice de Percepção de Corrupção no sector público de 176 países de todo o mundo, no ano de 2012, colocou Portugal na 33.ª posição do ranking, e em 2014 na 31.ª posição, ganhando nesse ano duas posições. Nas três primeiras posições figuravam a Dinamarca, a Nova Zelândia e a Finlândia (2014), com um índice de corrupção muito próximo de 100, numa escala de zero (corrupção elevada) a 100 (corrupção nula), indicando ainda que cerca de dois terços dos países (117) têm um índice abaixo dos 50. Perante este cenário até se pode afirmar que Portugal não é muito vulnerável em comparação com outros países do mundo, sobretudo os ditos de terceiro mundo, mas é uma leitura errada, já que no espaço europeu o nosso país apresenta uma vulnerabilidade elevada, tendo caído, na última década, 11 lugares neste Índice de Percepção de Corrupção, sendo mesmo considerado, no grupo dos 176 países analisados, o país em que a corrupção mais se intensificou, descendo 18 lugares, para a 51.ª posição no ranking.

Um outro aspecto que corrói as organizações, revelando-se uma ameaça ao normal funcionamento das instituições é a falta de transparência ou a ocultação de informações relevantes e, também, a impreparação especializada e a incapacidade técnica de muitos dos profissionais que desempenham funções de fiscalização, auditoria, controlo, regulação e inspecção. A saúde não foge a esta regra!

Quadros e dirigentes desqualificados para as funções de gestão, de inspecção, auditoria e fiscalização no sector é meio caminho andado para a ilicitude, a má gestão de dinheiros públicos, a fraude e a corrupção poderem trilhar o seu caminho. Na verdade, num tempo em que a especialização e o conhecimento altamente qualificado é uma exigência da vida, em todos os sectores e, no da saúde em particular, admitir gestores, dirigentes e profissionais impreparados e sem formação específica para o exercício de funções de gestão, direcção, controlo, auditoria, inspecção e fiscalização constitui uma gigante ajuda à gestão danosa dos dinheiros públicos, à fraude e à corrupção.

Nos dias correntes, não basta comprar um livro e lê-lo no fim-de-semana, como se de um romance se tratasse, para se apreenderem conhecimentos de realidades complexas e altamente especializadas, que exigem expertise. Por isso, ter o sector de saúde pública com uma gestão (quer interna ou externa – contratual) totalmente transparente, é o mesmo que dizer que funciona de maneira aberta, sem qualquer mistério, e que os cidadãos e as entidades interessadas (ou outros stakeholders) depositam confiança e têm facilidade em aceder às informações. E, ainda, ter entidades de auditoria, fiscalização e inspecção do sector da saúde bem remunerados, dignificados, competentes, altamente qualificados e preparados para compreender tecnicamente os problemas mais complexos que a vida hoje em dia nos coloca é essencial para que o próprio sistema se sinta controlado. No fundo, é fazer funcionar todos os seus checks and balances.

Seguindo o pensamento de Edgar Morin, concluo haver, hoje, claramente, uma inadequação, ou uma disjunção cada vez mais profunda entre os nossos conhecimentos distribuídos nas universidades, entre disciplinas estanques e compartimentadas e, do outro lado, factos ou problemas concretos, cada vez mais complexos, multidimensionais, transdisciplinares, globalizados que exigem gestores, dirigentes e profissionais com qualificações acima da média, na área concreta em que se exerce a função, com forte investimento em conhecimentos especializados, úteis à gestão, direcção, inspecção, controlo e auditoria no sector da saúde.

Não se pode admitir exigir esta qualificação acima da média, para se obterem os resultados que se pretendem, e pagar-se a estes profissionais praticamente o mesmo que a um técnico superior na Administração Pública. Não sou capaz de compreender porque motivo, a título de exemplo, a carreira inspectiva na IGAS é remunerada abaixo da carreira de Inspecção de Jogos, no âmbito do Instituto de Turismo de Portugal, com um suplemento de função inspectiva; da carreira inspectiva na ASAE, com suplemento salarial de inspecção (representando 22,5 por cento do salário); da carreira de Inspecção Tributária, a que acresce o FET, ou mesmo da carreira da Inspecção de Finanças! Já para não proceder a outra comparação no próprio sector da saúde e que se prende com a remuneração dos profissionais que trabalham na Entidade Reguladora da Saúde e que desempenham tarefas que tocam largamente as desempenhadas pelos inspectores da IGAS.

Apenas quando este serviço relevante de inspecção puder pagar melhor aos profissionais que recruta se pode dar ao luxo de atrair efectivamente os melhores, ganhando, no imediato, não tenho dúvidas, em eficiência, eficácia, respeito e qualidade de intervenção. E quando há respeito pelas entidades de controlo, auditoria e inspecção a prevenção ganha muito terreno!

Enquanto isso, deve procurar-se ter uma preocupação especial em recrutar os mais qualificados tecnicamente, de entre os que se disponibilizam, por aqueles salários, a desempenhar tais funções, podendo, ainda, aproveitar-se alguns mecanismos existentes para premiar o esforço, o mérito, a dedicação, a defesa e a entrega ao serviço público, deixando de lado estereótipos da tradicional gestão pública do século passado, onde a antiguidade transforma estes profissionais em soldados de um pelotão das forças armadas, onde a antiguidade “será sempre um posto”, e onde os pré-juízos matam qualquer meritocracia.

É que, não me canso de sublinhar, estas formas de actuação colocam em crise os resultados que pretendemos obter no combate à ilicitude, à má gestão pública, à fraude e à corrupção no sector, porque afastam os mais qualificados e comprometidos com o serviço público, independentemente da sua antiguidade, sem deixar de reconhecer que ela pode e, em muitos casos, é relevantíssima, mas nem sempre!

Há uma panóplia de situações amplamente identificadas que permitem a um profissional qualificado e experimentado agir rapidamente, no âmbito da detecção de actos de potencial risco de corrupção e fraude. Por exemplo, no caso da prescrição fraudulenta de medicamentos com altas taxas de comparticipação; no caso da potencial fraude na situação de promiscuidade criada por médicos que trabalham simultaneamente no sector público e privado; na existência de eventuais diagnósticos falsos e falsificação de consultas; na existência de uma falsa incapacidade instalada (do sector público) quando essa capacidade existe; na eventual prescrição de medicamentos a doentes crónicos acamados que não requerem a presença do médico, no âmbito da revalidação dessa prescrição; no âmbito do agendamento de cirurgias fictícias, permitindo-se ao hospital não ter que enviar pacientes para outros hospitais, evitando desta forma despesas acrescidas, escondendo o número de pacientes em lista de espera para o envio à tutela, com a consequente não penalização financeira no contrato-programa celebrado com o Governo; no âmbito do uso da licença sem vencimento de longa duração ou ainda na troca do vínculo entre o Contrato de Trabalho em funções públicas (CTFP) e o Contrato Individual de Trabalho (ClT), uma vez que este último é potenciador de uma remuneração base superior à remuneração fixada em tabela para os CTFP; no não funcionamento/utilização do sistema biométrico informático, de leitura de impressão digital, no âmbito do uso frequente dos registos manuais que permite que não haja um controlo das horas extraordinárias/suplementares, entre tantas outras situações potenciadoras de risco de má gestão pública ou fraude e corrupção.

Outro dos sectores que exige uma qualificação altamente especializada é o da contratação pública e, aqui, o sector da saúde não foge à regra. Inquestionavelmente é um sector de elevado risco, devendo, sempre, ser monitorizado pelos serviços de auditoria, inspecção e fiscalização do sector. Aqui, mais do que noutra qualquer área, impõe-se a afectação de recursos altamente qualificados, essencialmente na área das ciências jurídicas, mas com expertise prática relevante, bem como com a capacidade de interpretar as normas a uma escala multilateral, globalizada e europeia. É impensável alguém ser responsável pelo controlo, auditoria, inspecção e fiscalização das compras públicas e execução dos contratos, sem uma tal formação e preparação prática especializada e sem o domínio destas temáticas ao mais alto nível. É suposto a entidade que controla, audita e inspecciona saber mais que o auditado, inspeccionado e controlado.

Não sou adepta de que qualquer um pode fazer qualquer coisa. Este raciocínio está desadequado às exigências quotidianas que a complexidade dos dias de hoje nos impõe e está desenquadrada da cultura de rigor que não pode deixar de se exigir nestas funções.

Termino parafraseando Pitágoras “Anima-te por teres de suportar injustiças; a verdadeira desgraça consiste em comete-las”.

(*) Juiz de Círculo no TAC de Lisboa

 

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